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28省數據證實:農地確權促進流轉提高土地價值

發布時間:2016-09-26 點擊次數:1763

  現有農地制度安排造成的高交易成本已經成為阻礙中國土地流轉,實現資源配置的重要障礙。自2011年開始全國試點的農地確權制度首次在實測基礎上對農戶承包地進行登記頒證,從而為農用地的規模流轉奠定了產權基礎。
  我們使用中國健康與養老追蹤調查2011-2012年第一次全國基線調查數據,建立模型對以上問題進行了實證檢驗。該樣本分布在全國28個省份的150個縣級單位,450個村級/社區單位,共計10257戶、17708人。問卷包含個人、家戶和社區等3個層面的豐富信息。結果顯示,在其他條件相同的情況下,農地確權使得農戶參與土地流轉的可能性顯著上升約4.9%,平均土地流轉量上升了約0.37畝(將近1倍),土地租金率則大幅上升約43.3%。
  確權促進土地流轉
  具體來說,從土地流轉率來看,確權村農戶的土地流轉率比非確權村高出4.3%,并具有邊際顯著性;當控制更多的村莊特征變量后,該系數進一步上升到約4.9%,并在5%的置信水平上顯著。
  從土地出租面積來看,確權村的戶均土地租出面積比非確權村高出0.29畝;當控制更多的村莊變量后,該系數進一步上升到0.37畝;考慮到非確權村農戶的戶均租出土地面積為0.35畝,因此在其他條件不變的情況下,確權村戶均租出土地面積較非確權村高出1倍。這說明,確權確實提高了土地租賃市場的活躍度,土地流轉顯著增加。
  確權帶來土地資產價值的提高
  考察土地產權所帶來的資產價值的標準做法,是比較兩種其他屬性相同的土地市場價值的差異。而結果顯示,確權村的土地租金率較非確權村大幅上浮42.9%-43.3%。這說明,確權切實加強了農民承包經營權的產權強度,提高了土地資源的內在價值,從而推高了土地租金率。
  確權降低土地調整制度風險
  由于確權的實質是以法律文書的形式穩定地權,因此我們猜想,如果某村莊長期內一直未調整土地,使得農戶對土地承包權的穩定性預期很高,那么確權對該村莊土地流轉的影響應較小;相反,如果某村莊在若干年內曾發生過土地調整,村民對土地承包權的穩定性缺乏信心,那么確權對該村莊土地流轉的影響應該較大。而檢驗結果完全驗證了這一點:對于20年內無土地調整的村莊而言,確權對土地流轉的邊際效應并不顯著;而對存在土地調整的村莊而言,確權則顯著提高了農戶的出租概率和土地流轉量。這說明,農地確權主要通過降低土地調整的制度風險,從而促進了土地流轉。
  確權的效果具有滯后性
  我們還對農地確權的滯后效應進行了考察。由于以往政府試圖穩定地權的努力并不能完全阻止村莊內部的土地調整,因此農戶需要時間來了解并對此次確權政策產生信任;同時,從農地確權到對土地流轉產生影響也需要時間。結果同樣驗證了我們的預期:對于確權不足兩年的村莊,確權對土地流轉影響系數較小且不顯著;而對于確權達到兩年以上的村莊,其土地流轉率比未確權的村莊顯著高出6.5%,戶均土地出租量顯著高出約0.48畝。
  這里需要特別指出的是,確權在短期內對土地流轉的影響不顯著這一發現也杜絕了確權與土地流轉之間存在反向因果的可能性:由于被解釋變量是過去一年間的土地出租的實際發生率,而確權發生在至少兩年以前,顯然,如果土地流轉本身也決定了村莊能否被選為確權村,那么對于確權時間較短的村莊來說,其回歸系數也應該是顯著的。因此這就進一步說明了前述的估計結果并不存在我們所擔心的反向因果性偏誤。
  確權可優化土地資源配置
  我們發現,確權對土地流轉的影響與農戶的個體生產率特征密切相關。農業勞動生產率較低的農戶組別,比如戶主為女性或老年人,以及自評健康一般或較差的家庭,確權對其土地租出的影響更大更顯著。這也呼應了此前有研究認為確權會使得農業生產率較低的女性戶主家庭更傾向于出租土地的結論。因此這一分組估計的結果表明,確權能使勞動生產率較低的農戶更愿意將土地租出而減少或退出農業生產,從而優化土地資源的配置。
  同時我們還發現,對于家中有人長期外出打工的組別,確權使得農戶的土地出租率大幅上升7.3%;而對于家中無人外出打工的組別,確權的效應既小且不顯著。這一結果可清楚地說明:外出打工的農戶比其他農戶更加具有出租土地的愿望和需求,因此土地產權一旦穩定,便能極大刺激農戶的土地出租行為。另外,由于外出打工的勞動力往往是家中的壯年勞動力(尤其是男性),這也可能意味著確權使得家中農業勞動力不足的農戶更傾向于租出土地。
  確權促進村莊層面土地流轉
  最后,我們在村級層面上進一步考察了確權與土地流轉的關系。結果顯示,確權村的土地流轉比例比非確權村顯著上升了5.4%-6.1%。因此確權顯著促進了村莊層面的土地流轉。另一方面,確權村的土地租金率明顯也更高,確權村比非確權村的土地租金率大幅上升了70.5%-77.8%,并具有邊際統計顯著性。
  厘清邊界、權屬,取信于民
  一是土地確權必須徹底厘清土地的產權邊界和權屬關系,才能促進土地的流轉和集中,提高土地資源的配置效率。實際調研中發現,某些地區為了加快推進確權改革,在土地權屬和產權邊界并沒有得到清晰厘定的情況下就匆忙發放承包權證書,甚至出現了承包權證和實際耕種地塊相背離的“確空權”的現象,從而為未來的土地流轉埋下了紛爭隱患。
  二是確權必須固定土地和農戶之間的權屬關系,一旦確權后土地不應再調整,從而永久性保障農戶的承包經營權。確權改革之所以起作用很大程度上依賴于人們對該政策的信任程度。如果確權后仍因人口變動、遷移和土地征用等原因而發生土地調整,那么農民對土地承包權的預期就會重新發生改變,確權的政策效果也會大大減弱。


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